Выборы в представительные органы государственной власти в Узбекистане – новый этап развития избирательного законодательства
В этом контексте необходимо отметить, что одним из важных условий построения демократического правового государства и свободного гражданского общества является именно активное участие граждан в политических процессах, в том числе в управлении делами государства и общества. Эффективность этой деятельности непосредственно зависит от демократических выборов.
В республике с первых лет независимости серьезное внимание уделяется вопросам формирования основных институтов государственной власти – Президента, Олий Мажлиса и представительных органов власти – посредством прямых выборов.
За прошедший период накоплен большой практический опыт создания и развития законодательных основ свободных и справедливых выборов. Принято около десяти нормативно-правовых документов, регламентирующих избирательный процесс – Конституция Республики Узбекистан, законы «О гарантиях избирательных прав граждан», «О выборах Президента Республики Узбекистан», «О выборах в Олий Мажлис Республики Узбекистан», «О выборах в областные, районные и городские Кенгаши народных депутатов», «О Центральной избирательной комиссии Республики Узбекистан», «О политических партиях».
В данных законах определены нормы по правовому регулированию таких вопросов, как структура избирательной системы, ее суть, право избирать и быть избранным, организация и проведение выборов, открытость и гласность избирательного процесса, права и полномочия избирательных комиссий, порядок голосования и определения его результатов, обеспечение участия граждан в выборах, гарантия избирательных прав, финансирование выборов.
Национальное избирательное законодательство поэтапно совершенствуется на основе богатого практического опыта, накопленного в процессе проведения выборов в стране, а также в соответствии с международными стандартами, ростом политического сознания и правовой культуры граждан, осуществляемыми демократическими реформами.
Процесс формирования национального избирательного законодательства в Узбекистане и его системного развития можно условно разделить на следующие этапы.
Первый этап (1991-2000 гг.). Этот период знаменуется становлением национального избирательного законодательства страны. Принят основной правовой документ национальной государственности – Конституция. Вслед, приняты первые специализированные законы «О выборах Президента Республики Узбекистан» (18 ноября 1991 года), «О выборах в Олий Мажлис Республики Узбекистан» (28 декабря 1993 года), «О гарантиях избирательных прав граждан» (5 мая 1994 года). На начальном этапе созданы конституционные основы избирательной системы и правовые предпосылки для проведения выборов Президента, в Олий Мажлис Республики Узбекистан, областные, районные и городские Кенгаши народных депутатов. В то же время были гарантированы избирательные права граждан на основе общепризнанных принципов международных избирательных стандартов, отдельным законом был закреплен правовой статус органа, уполномоченного организовать выборы.
Второй этап (2001-2010 гг.). Данный промежуток времени характеризуется дальнейшей демократизацией национального избирательного законодательства на основе гарантирования избирательных прав граждан, развития национального парламентаризма и укрепления системы многопартийности. Узбекистан перешел от однопалатного к двухпалатному парламенту. На основе принципа многопартийности сформирована нижняя – Законодательная палата Олий Мажлиса. Потребовалась разработка механизма проведения альтернативных выборов. Все упомянутые аспекты были детально закреплены в Законе Республике Узбекистан «О выборах в Олий Мажлис Республики Узбекистан».
Внесением в 2008 году ряда изменений в законы о выборах увеличено количество депутатских мест в Законодательной палате Олий Мажлиса. Сокращены сроки регистрации участвующих в выборах политических партий. Снижено количество необходимых для участия политических партий в выборах подписей избирателей. Увеличено число доверенных лиц кандидатов в депутаты. Введен новый институт – «уполномоченный представитель». Осуществлена либерализация законодательства в отношении пассивного избирательного права граждан, имеющих непогашенную или не снятую судимость, а также ранее совершивших тяжкие, либо особо тяжкие преступления.
Третий этап (2011-2016 гг.). Данный период, по сути и содержанию, посвящен усилению правовых гарантий обеспечения свободы избирательных прав граждан в условиях дальнейшей демократизации общества. 20 декабря 2012 года принят закон о внесении изменений и дополнений в избирательное законодательство. Данным правовым актом внесены новые статьи и дополнения в законы «О выборах в Олий Мажлис Республики Узбекистан», «О выборах в областные, районные и городские Кенгаши народных депутатов». Нововведения раскрыли суть и значение предвыборной агитации. Четко указаны виды, формы и методы ее проведения. Закреплено новое для национального законодательства понятие «день тишины». Уточнен порядок досрочного голосования. Запрещено объявление в день голосования результатов «экзит-поллов», прогнозов итогов и других, связанных с выборами, исследований через СМИ. Усилены гарантии открытости, гласности и прозрачности выборов. В апреле 2014 года Центральной избирательной комиссии Узбекистана был придан конституционный статус.
В числе новшеств на данном этапе можно также назвать изменения и дополнения, которые были внесены в Закон «О выборах Президента Республики Узбекистан» (29 декабря 2015 года). Реформированием национального избирательного законодательства упрощен порядок выдвижения политическими партиями кандидата в Президенты Узбекистана, а также детализированы организационные вопросы проведения самих выборов.
Четвертый этап (2016 год – настоящее время). Данный этап ознаменован кодификацией и приведением в соответствие с требованиями Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) избирательного законодательства Республики Узбекистан. В целях выполнения рекомендаций БДИПЧ ОБСЕ, отраженных в Итоговом отчете миссии Бюро по наблюдению за досрочными Президентскими выборами (4 декабря 2016 года), 25 июня 2019 года Президентом Шавкатом Мирзиёевым подписан Закон «Об утверждении Избирательного кодекса Республики Узбекистан». Данным кодексом регулируются организационно-правовые вопросы проведения выборов Президента, в парламент и местные представительные органы страны.
Кроме того, принятие Избирательного кодекса позволило устранить правовую неопределенность (указанную в Итоговом отчете БДИПЧ ОБСЕ 2016г.) некоторых норм действующего законодательства. Детально изложены вопросы подсчета голосов и объявления предварительных и окончательных итогов выборов разного уровня. В документе отражены нормы, регулирующие деятельность избирательных округов и участков, избирательных комиссий (в том числе ЦИК), а также механизм составления списков избирателей. Урегулированы организационно-правовые аспекты избирательного бюллетеня, права и обязанности наблюдателей, уполномоченных представителей политических партий, представителей средств массовой информации. Упорядочена регистрация, а также правовой статус кандидатов и их доверенных лиц. Особое внимание уделено предвыборной агитации, видам, формам и методам ее проведения. Не оставлено без внимания законодателей и повторное голосование. В отдельные главы выделены особенности выборов Президента Республики Узбекистан, депутатов Законодательной палаты Олий Мажлиса, порядок формирования Сената Олий Мажлиса и местных Кенгашей народных депутатов.
Подвергнутые критике со стороны БДИПЧ ОБСЕ нормы финансирования выборов и предвыборной кампании были пересмотрены и изложены в главе 17 Избирательного кодекса Республики Узбекистан.
Наряду с либерализацией национального избирательного законодательства и упрощения организационных условий проведения выборов, со стороны главы государства Шавката Мирзиёева и общества возрастают требования к парламентариям и народным представителям в местных Кенгашах.
Во-первых, отмечается необходимость отказа народных избранников из числа депутатов Законодательной палаты Олий Мажлиса, областных, городских и районных Кенгашей, а также членов Сената ОМ Узбекистана от «кабинетного» стиля работы. В целях строгого соблюдения нормы о запрещении принудительного труда, закрепленного в статье 37 Конституции Республики Узбекистан, депутаты и сенаторы в составе рабочих групп выезжают в регионы страны и осуществляют парламентский контроль на хлопковых полях, земельных участках сельскохозяйственного предназначения. Деятельность парламентариев в этой сфере получила позитивные отклики Верховного комиссара ООН по правам человека Зейда Раада аль-Хусейна, Специального докладчика Совета ООН по правам человека по вопросу о свободе религий и убеждений Ахмеда Шахида. Делегация Международной организации труда также признала старания узбекского парламента в области борьбы с принудительным трудом и искоренением детского труда на хлопковых полях.
Во-вторых, системный характер приняли ежеквартальные, полугодовые и годовые парламентские слушания отчетов руководителей министерств, ведомств и региональных руководителей (хокимов) о проделанной работе. Внедрен парламентский контроль над государственными учреждениями в области соблюдения исполнительской дисциплины и законности деятельности при исполнении указов, распоряжений и постановлений Президента и Кабинета Министров, Олий Мажлиса Республики Узбекистан. Данные меры направлены на обеспечение прозрачности деятельности государственных органов. В этой связи Президент Шавкат Мирзиёев призывает депутатов и сенаторов усилить парламентский контроль, создать условия, в которых граждане и их избранники могли объективно оценить деятельность госорганов. Результатами деятельности Олий Мажлиса по осуществлению парламентского контроля стали рассмотрения некоторых случаев в Комиссии по регламенту и этике Сената ОМ Узбекистана. Имеются случаи вынесения строгого предупреждения и испытательного срока провинившимся государственным служащим.
В-третьих, Руководство республики ожидает от парламентариев более активной позиции в части, касающейся разработки проектов законов. Президент Шавкат Мирзиёев призывает народных избранников «взять инициативу в свои руки» и стать инициаторами и авторами законов. В частности, в ходе доклада Главы государства на торжественном собрании, посвященном 26-летию принятия Конституции Республики Узбекистан (декабрь, 2018г.), озвучена необходимость в формировании перечня потерявших своё значение законов и принятия новых, отвечающих мировой практике документов.
В-четвертых, в Послании Президента Республики Узбекистан Шавката Мирзиёева Олий Мажлису (от 28 декабря 2018г.) прозвучало стремление Руководства страны отказаться от порядка, при котором хоким является председателем Кенгаша народных депутатов. Это позволит разграничить деятельность двух ветвей власти – Хокимията (орган исполнительной ветви власти) и Кенгаша народных депутатов (орган законодательной ветви власти). Ранее, функции по руководству двумя учреждениями возлагались на одного человека – хокима административно-территориальной единицы.
В-пятых, по мере развития процесса реформ в республике, возрастает необходимость установления парламентского и общественного контроля над соблюдением требований и норм законодательства, решений Президента и правительства страны. В этом контексте необходимо отметить, что в 2017 году введены структуры районных Кенгашей народных депутатов города Ташкента. Ранее, только в столичном регионе республике отсутствовал начальный уровень представительных органов государственной власти. Первые выборы состоялись 24 декабря 2017 года.
В-шестых, на сегодняшний день доля женщин в депутатском корпусе страны составляет около 30 процентов. Рост политического сознания среди женщин является важным аспектом не только в отстаивании гендерных прав, но и формировании всей государственной политике. Примечательным является и то, что политически активные женщины учредили на местах акции «Старт будущих депутатов», которые заручились непосредственной поддержкой руководства республики. В этой связи Президентом Шавкатом Мирзиёевым поставлена задача дальнейшего расширения «женского крыла» парламента Узбекистана.
В-седьмых, Экологическое движение Узбекистана трансформировано в Экологическую партию. Отменена норма, согласно которой представителям Экодвижения гарантировалось 15 мест в парламенте страны. С 2019 года членам Ээкопартии придется, на равных условиях, бороться с остальными политическими силами за голоса избирателей.
В-восьмых, усиление международной деятельности Сената – очередной, немаловажный вопрос. Ряд важнейших задач по реализации активной внешней политики возложен на верхнюю палату парламента. Только в 2018 году под эгидой Сената Олий Мажлиса проведено более 50 международных конференций, семинаров и «круглых столов». Однако, в целом, оценивая результативность деятельности парламента в этом направлении, следует отметить наличие еще не использованных возможностей. Так, отмечена целесообразность усиления работы с Межпарламентским союзом, Парламентской ассамблеей ОБСЕ, Межпарламентской ассамблеей СНГ и другими международными парламентскими организациями, в которых Олий Мажлис участвует от имени Узбекистана.
С учетом всего изложенного представляется возможным сделать вывод о последовательном, поэтапном развитии и улучшении нормативно-правовой базы в области избирательного права. Наблюдается тенденция демократизации и либерализации института выборов в Узбекистане. Значительно расширен круг полномочий парламентариев и депутатов Кенгашей. Возрастает внимание и повышается уровень требований от народных избранников. В этой связи депутатам и сенаторам 4-созыва Олий Мажлиса Республики Узбекистан предстоит трудиться над выполнением поставленных перед предшественниками задач, нивелировать их недостатки, а также работать во благо электората. Все необходимые политико-правовые условия для реализации политическими партиями собственных целей уже созданы.
Бобурхон Зиямов,
главный научный сотрудник Информационно-аналитического центра международных отношений
